Rapport ter voorbereiding van de onafhankelijkheid van Suriname
Rapport van de Koninkrijkscommissie ter voorbereiding van de onafhankelijkheid van Suriname
Hoofdstuk 1. Inleiding
De bij Koninklijk besluit van 5 januari 1972, nr. 1, (Ned. Stcrt. 1972, nr. 7) ingestelde Koninkrijkscommissie kreeg bij Koninkrijk besluit van 4 juli 1974, nr. 7, in verband met de door de regering van Suriname aangekondigde onafhankelijkheid van dat land tegen uiterlijk 31 december, 1975, voorzover betreft de uit die onafhanklijkheid voortvloeiende problemen, een aanvullende opdracht.
Deze opdracht hield zowel een beperking in, als een precisering. Een beperking in zoverre, dat de drie regeringen van Suriname, de Nederlandse Antillen en Nederland, blijkens het door haar uitgegeven protocol van 21 mei 1974 een aantal onderwerpen verwezen naar bilateraal overleg tussen Nederland en Suriname. Deze onderwerpen, te weten: de associatie van Suriname met de Europese Gemeenschappen, de grenskwesties in Suriname, de organisatie van een Ministerie van Buitenlandse Zaken en van een Buitenlandse Dienst van Suriname, alsmede de organisatie van de defensie van Suriname, maken derhalve geen deel meer uit van het overleg binnen de Koninkrijkscommissie.
Als precisering van de taken, aan de Koninkrijkscommissie ter rapportering opgedragen, vermeldt het bovengenoemd Koninklijk besluit op het voetspoor van het protocol van 21 mei 1974 de volgende onderwerpen: de nationaliteitenregeling, de statensuccessie ten aanzien van door het Koninkrijk gesloten verdragen, de modaliteiten bij de regeling van de buitelandse betrekkingen van Suriname, de status van de vigerende Rijkswetten en de institutionalisering van de ontwikkelingssamenwerking tussen Nederland en Suriname, met de opdracht er naar te streven, dat daaromtrent uiterlijk 1 novermber 1974 rapport wordt uitgebracht.
De Koninkrijkscommissie heeft zich, ter voorbereiding van deze rapportering, gesplitst in een tweetal werkgroepen, elk bestaande uit een aantal leden der drie secties. Elk dezer werkgroepen heeft een aantal der aan de Konkinkrijkscommissie opgedragen onderwerpen besproken.
Werkgroep 1 vergaderde van 5-9 augustus 1974 te Willemstad ter bespreking van de volgende onderwerpen:
1 een nationaliteitenregeling met bijbehorende toelichting;
2a de status van de vigerende rijkswetgeving;
2b de vergadering besprak in verband met vorengenoemd punt 2a tevens een conceptrijkswet tot
beëindiging van het Statuut voor Suriname met toelichtingen.
Werkgroep 2 vergaderde van 14-20 augustus 1974 te ’s-Gravenhage ter bespreking van de volgende onderwerpen:
1 de institutionalisering van de ontwikkelingssamenwerking tussen Nederland en Suriname;
2 de statensuccessie van door het Koninkrijk gesloten verdragen;
3 de modaliteiten bij de regeling van de buitelandse betrekkingen van Suriname.
In aansluiting op deze besprekingen kwam een redactiecommissie uit de drie secties bij een teneinde een concept-rapport op te stellen, welk concept-rapport werd behandeld in de plenaire vergadering van de Koninkrijkscommissie, die van 2-12 oktober 1974 te ’s-Gravenhage werd gehouden. In deze vergadering werd het hierbij aangeboden rapport vastgelegd. Bij dit rapport worden de volgende minderheidsnota’s overgelegd:
A van mr. J. Lachmon, mr. dr. drs. J.H. Adhin, ir. G.D. Hindorie, mr. M.S.A. Nurmohamed en R. Dasiman, inzake het nationaliteitsvraagstuk;
B van de onder A genoemde leden inzake Menselijke Rechten;
C van de onder A genoemde leden inzake de Surinaamse Grondwet;
D van de onder A genoemde leden, alsmede van drs. E.F.B. Verwoert, inzake de Ontwikkelingsraad;
E van prof. Mr. M. Bos inzake de nationaliteitenregeling.
Het verdient aanbeveling eraan te herinneren, dat dit rapport wordt uitgebracht met het oog op de toekomstige positie van Suriname als zelfstandige staat in zijn verhouding tot het overblijvende Koninkrijk. Op de verhouding tussen de Nederlandse Antillen en Nederland heeft dit rapport behoudens enkele punten geen betrekking.
De Nederlands-Antilliaanse sectie tekent aan, dat – behoudens het gestelde onder C in Hoofdstuk 3 ten aanzien van de grenzen van de Nederlandse Antillen – de deelneming harerzijds aan de besluitvorming in de Koninkrijkscommissie in verband met de beëindiging van de gelding van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden voor Suriname geenszins betekent, dat zij het daarbij vastgelegde reeds thans aanvaardt als oplossingen, die zullen gelden wanneer te zijner tijd de Nederlandse Antillen de volledige onafhankelijkheid wensen te verwerven.
De beantwoording ten opzichte van de Nederlandse Antillen van vragen overeenkomende met die welke in dit rapport een voor Suriname bevredigende beantwoording vinden, zal te zijner tijd dienen te geschieden tegen de achtergrond van de als dan geldende omstandigheden. Aan die beantwoording kunnen, op grond van die omstandigheden, uitgangspunten ten grondslag liggen, die geheel verschillen van die welke aan de beantwoording thans ten opzichte van Suriname ten grondslag liggen, dan wel daarop een aanvulling geven.
Van deze aantekening heeft de Koninkrijkscommissie met instemming kennis genomen.
Hierna volgen de adviezen der Koninkrijkscommissie met betrekking tot de haar ter advisering opgedragen onderwerpen, waarbij de volgorde is aangehouden, zoals die in het Koninklijk besluit van 4 juli 1974, nr. 7, voorkomt.
De Koninkrijkscommissie was ten tijde van het uitbrengen van dit raport als volgt samengesteld:
Nederlandse sectie
prof. mr. J. van der Hoeven, voorzitter lid van de Raad van State
prof. mr. H.J.M. Jeukens, vice-voorzitter hoogleraar aan de Katholieke Hogeschool Tilburg
mr. B.H. Adam Hoofd van de Afdeling Politieke en Juridische Zaken van het
Kabinet voor Surinaamse en Nederlands-Antilliaanse Zaken
mr. C.A. Bos oud-lid van de Tweede Kamer (C.H.U.)
prof. mr. M. Bos hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Utrecht
mr. W.V. Cohen Stuart chef Directie Westelijk Halfrond van het Ministerie van Buitenlandse Zaken
prof. mr. W. Duk hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam
P.C. Elfferich lid van de Eerste Kamer (A.R.P.)
drs. J. Ph. Elzerman directeur van het Kabinet voor Surinaamse en Nederlands-Antilliaanse zaken
mr. A. Geurtsen lid van de Tweede Kamer (V.V.D.)
mr. H Gritter chef van de Stafafdeling Grondwetszaken van het Ministerie van Binnenlandse Zaken
mr. E.C.M. Jurgens lid van de tweede Kamer (P.P.R.)
mr. Th.J.A.M. van Lier lid van de Raad van State
mr. J.P.M.H. Merckelbach adviseur van de Minister-President
mr. H.A.F.M.O. van Mierlo lid van de Tweede Kamer (D’66)
prof. mr. W. Fliphagen juridisch adviseur van het Ministerie van Buitenlandse Zaken
mr. M.H.J.Ch. Rutten plv. directeur-generaal Internationale Samenwerking van het Ministerie van Buitenlandse Zaken
dr. Th.E.E. van Schalk lid van de Tweede Kamer (K.V.P.)
mr. M.A.M. Verstegen hoofd van de Afdeling Wetgeving van Publiekrecht van de Directie Juridische Zaken van het Ministerie van Defensie
drs. E.F.B. Verwoert oud-lid van de Tweede Kamer (DS’70)
Secretariaat
mr. J. van Oel, secretaris plv. hoofd van de Afdeling Politieke en Juridische Zaken van het Kabinet van Surinaamse en Nederlands-Antilliaanse Zaken
mw. Mr. E. Jansen, adjunct secretaris juridisch medewerker van het Kabinet voor Surinaamse en Nederlands-Antilliaanse Zaken
mr. J.A.B. Janus, adjunct secretaris juridisch medewerker van het Kabinet voor Surinaamse en Nederlands-Antilliaanse Zaken
Het lid van de Nederlandse sectie
prof. Mr. W. Riphagen heeft zich een aantal
malen doen vervangen door:
dr. C.W. van Santen plv. juridisch adviseur van het Ministerie van Buitenlandse Zaken
De sectie heeft zich doen bijstaan door de volgende deskundigen:
mr. L.Th.A. van Hasselt hoofd Bureau Noord-Amerika en Caraïbische Zee, tevens plv. chef der Directie Westelijk Halfrond van het Ministerie van Buitelandse Zaken
mej. Mr. D.S. van Heukelom hoofd van het Bureau Juridische Zaken van het Ministerie van Buitelandse Zaken
mr. R.J. Hoekstra medewerker Stafafdeling Grondwetszaken van het ministerie van Binnenlandse Zaken
drs. J. Moerland bureau Beleidsvoorbereiding Ontwikkelingssamenwerking van het Ministerie van Buitenlandse Zaken
mr. J. van Rijn van Alkemade hoofd van de Hoofdafdeling Privaatrecht van het Ministerie van Justitie
dr. Ch.V. Stutterheim chef Directie Verdragen van het Ministerie van Buitelandse Zaken
mej. Mr. F.Y. van der Wal assistent Juridisch Adviseur van het Ministerie van Buitelandse Zaken
S. van der Weg hoofd van de Afdeling Nationaliteit en Burgerlijke Staat van het Ministerie van Justitie
Surinaamse sectie
mr. E.I. Karamat Ali, voorzitter
E.L.A. Wijntuin, vice-voorzitter statenlid (PSV)
mr. dr. drs. J.H. Adhin statenlid (VHP)
R. Amat statenlid (NPS)
E.H. Arichero statenlid (NPS)
Mej. A.J. Clarke statenlid (NPS)
R. Dasiman statenlid (VHP)
F.M. Derby statenlid (PNR)
ir. G.D. Hindorie statenlid (VHP)
mr. R.H. Komproe statenlid (NPS)
mr. J. Lachmon statenlid (VHP)
mr. J.A. de Miranda jurist bij het Ministerie van Opbouw
R.B.R. Nooitmeer statenlid (NPS)
Mr. M.S.A. Nurmohamed statenlid (VHP)
O.W. Refos statenlid (PNR)
H.H. Rusland statenlid (PNR)
S.H.R. Vreede statenlid (NPS)
Leden/Adviseurs:
Ch. F. Calor oud-statenlid (NPS)
dr. H. Chin A Sen internist
dr. ir. F.E. Essed regeringsadviseur
prof. dr. F. Jessurun directeur van de Lands Psychiatrische Dienst
mr. L.F. Ramdat Misier lid van het Hof van Justitie
I. Soemita oud-statenlid (KTPI)
prof. mr. dr. L.Th. Waaldijk lid van het Hof van Justitie
Secretariaat:
M. Tuur, secretaris-generaal onderdirecteur Pensioenbureau
mr. F.J. Currie, secretaris hoofd Juridische Afdeling van het Ministerie van Algemene Zaken
mr. F. Tuideman, secretaris wetgevingsjurist bij het Ministerie van Justitie en Politie
Nederlands-Antilliaanse sectie
mr. C.E. Dip, voorzitter docent aan de Hogeschool van de Nederlandse-Antillen
M.D. Gomez, onder-voorzitter statenlid (MEP Aruba)
mr. M.J. Larmonie, onder-voorzitter statenlid (NVP-U Curaçao)
G. Baker statenlid (NVP-U Curaçao)
G.F. Croes statenlid (MEP Aruba)
O. Croes statenlid (PPA Aruba)
F.G. Janga oud-statenlid (POB Bonaire)
R.F. Maduro leerkracht bij het Openbaar Onderwijs Aruba
A.F. Nita statenlid (FOL Curaçao)
R.A. Pietersz statenlid (FOL Curaçao)
F.J. Pijpers statenlid (PSD Curaçao)
S.G.M. Rozendal statenlid (DP Curaçao)
A.C. Wathey statenlid (DP Bovenwindse Eil.)
C. Yarzagaray oud-statenlid (AVP Aruba)
Leden/adviseurs
A.J. Booi secretaris Eilandgebied Aruba
mr. H. Fingal Juridisch medewerker Departement Staatkundige Structuur Eilanden
O.S. Hedriquez oud-gezaghebber Eilandgebied Aruba
dr. E. Monte secretaris Eilandgebied Curaçao
A.J. Muyale hoofd Algemene en Juridische Zaken Eilandgebied Aruba
mr. R. Richardson bedrijfsjurist bij de Antilliaanse Luchtvaart Maatschappij
drs. R.A. Römer docent aan de Hogeschool van de Nederlandse Antillen
drs. V.A. Servage directeur Bank van de Nederlandse Antillen
drs. L.B. van der Veen hoofd Schooladviesdienst Eilandgebied Curaçao
drs. E.I. Wawoe algemeen adviseur van de Regering van de Nederlandse Antillen
Secretariaat:
drs. E.N. Kleinmoedig, secretaris, tevens lid fungerend hoofd Bureau Buitenlandse Betrekkingen Nederlandse
Antillen
J.U. Maduro, adjunct-secretaris secretaris Politiezaken Eilandgebeid Aruba N.O. Oduber, adjunct-
secretaris ambtenaar Algemene en Juridische Zaken Eilandgebied
Aruba
F.R. Suriël, adjunct-secretaris hoofd Afdeling Public Relations Eilandgebied Curaçao
Koninkrijkscommissie ter voorbereiding van alternatieven voor de huidige staatkundige verhouding tussen Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen
Ingesteld bij Koninklijk besluit van 5 januari 1972, nr. 1 met aanvulling van de taakomschrijving bij Koninklijk besluit van 4 juli 1974, nr. 7
Rapport ter voorbereiding van de onafhankelijkheid
van Suriname
’s-Gravenhage, Oktober 1974
Hoofdstuk 2. De nationaliteitenregeling
De Koninkrijkscommissie heeft zich bij het formuleren van een advies met betrekking tot een nationaliteitenregeling bij het verkrijgen van de volledige onafhankelijkheid door Suriname ervan rekenschap gegeven, dat zowel met betrekking tot de rechtsgrondslagen van zulk een regeling als met betrekking tot de feitelijke situatie waarop zulk een regeling moet aansluiten, een duidelijk standpunt moet worden ingenomen.
Ten aanzien van de rechtsgrondslagen ener nationaliteitenregeling zij vooropgesteld, dat de nationale wetgever het bevoegde orgaan is en kan bepalen wie de nationaliteit van het eigen land zal bezitten. Zoals artikel 6 van de Nederlandse grondwet bepaalt, dat de wet verklaart wie Nederlanders en wie ingezetenen zijn, zal na het verkrijgen van de volledige onafhankelijkheid ook de Surinaams (grond)wetgever bepalen wie de Surinaamse nationaliteit zal bezitten. Zo bepaalt ook het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, dat na verwerven van de volledige onafhanklijkheid door Suriname zijn gelding voor het - dan overblijvende - Koninkrijk zal behouden, in artikel 3 uitdrukkelijk het Nederlanderschap tot het Koninkrijksaangelegenheid, hetgeen betekent dat de Koninkrijkswetgever het ten deze bevoegde orgaan binnen het Koninkrijk is en blijft.
Het is echter in hoge mate wenselijk dat de verschillende bevoegde wetgevers – in casu de wetgever van het Koninkrijk en die van Suriname – nationaliteitenregelingen scheppen die voorkomen dat personen die thanse de Nederlandse nationaliteit bezitten, na het verkrijgen van de volledige onafhankelijkheid door Suriname een dubbele nationaliteit zouden bezitten – een situatie waaraan grote bezwaren zijn verbonden en die internationaal ook zoveel mogelijk wordt tegengegaan - dan wel zonder nationaliteit zouden zijn, hetgeen nog ernstiger bezwaren heeft. Op het tijdstip waarop Suriname de volledige onafhankelijkheid verkrijgt moet vaststaan welke nationaliteit ieder, die thans Nederlander is, dient te bezitten. Een en ander dient dan ook bij verdrag te worden geregeld, welk verdrag gelding zal krijgen op hetzelfde tijdstip. Er zij aan herinnerd dat Nederland partij is bij het verdrag van ’s-Gravenhage van 12 april 1930 nopens zekere vragen betreffende wetsconflicten inzake nationaliteit (Trb. 1967, nr 73) en de bekrachtiging voorbereidt van het verdrag van Straatsburg van 6 mei 1963 betreffende beperking van gevallen van meervoudige nationaliteit en betreffende militaire verplichtingen in geval van meervoudige nationaliteit (Trb. 1964, 4) in welke verdragen onder meer het streven is uitgedrukt om het ontstaan van gevallen van meervoudige nationaliteit te beperken.
In dat verdrag – uiteraard onderworpen aan goedkeuring van de nationale wetgevers – zou een regeling van nationaliteitstoescheiding dienen te worden neergelegd, waaraan beide partijen hun eigen nationaliteitswetgeving dan zouden dienen aan te passen.
Zulk een verdrag, houdende een regeling van nationaliteitstoescheiding, zal behalve met de hiervoor uiteengezette rechtsgrondslag, alsgezegd ook rekening dienen te houden met de bestaande feitelijke situatie. Deze wordt gekenmerkt door twee belangrijke omstandigheden.
In de eerste plaats bezit thans de overgrote meerderheid van de in Suriname wonende personen de Nederlandse nationliteit.
In de tweede plaats is enerzijds een relatief groot aantal uit Suriname afkomstige Nederlanders in Nederland en in de Nederlandse Anillen metterwoon gevestigd en is een niet onbelangrijk gedeelte daarvan aldaar door werkkring, door huwelijk of anderszins vast geworteld, doch anderzijds gevoelt evenzeer een groot aantal hunner zich sterk verbonden met het land – en straks ook met de nieuwe staat – Suriname. Deze beide groepen, vallen naar mag worden aangenomen, ten dele samen.
In de te sluiten overeenkomst dienen deze gegevenheden tot uitdrukking te komen.
De voorgestelde regeling gaat er enerzijns van uit, dat aan de uit Suriname afkomstige Nederlanders die in Suriname zijn geboren en die daar wonen op het ogenblik waarop dat land de volledige onafhankelijkheid verwerft, de Surinaamse nationaliteit zal worden toegekend. Anderzijds wordt met deze oplossing beoogd de uit Suriname afkomstige Nederlanders die op genoemd ogenblik metterwoon buiten Suriname zijn gevestigd de Nederlandse nationaliteit – in de meeste gevallen is dat de nationaliteit van het land van hun woonplaats – te doen behouden, doch hun de mogelijkheid te bieden op eenvoudige wijze de Surinaamse nationaliteit te verwerven. Zij worden daarbij niet gedwongen tot een keuze tussen de Nederlandse en de Surinaamse nationaliteit, een keuze die een aantal hunner in de gegeven omstandigheden voor grote problemen zou kunnen stellen. Wanneer zij die keuze eenmaal maken, dient dit in volle vrijheid te geschieden en op grond van motieven die voor een keuze van nationaliteit doorslaggevend zijn.
Gegeven de bijzondere banden die tussen de volken van het Koninkrijk bestaan, en die zullen blijven bestaan ook nadat Suriname onafhankelijk is geworden, spreekt het vanzelf dat het bezit van de Surinaamse nationaliteit geenszins met zich medebrengt dat Surinamers met willekeurige andere vreemdelingen zullen worden gelijkgested. Bij overeenkomst zal moeten worden geregeld in welke opzichten de bezitter van de Surinaamse nationaliteit in Nederland en in de Nederlandse Antillen een voorkeursbehandeling geniet.
De Koninkrijkscommissie heeft zich uiteraard niet bezig gehouden met het verschijnsel van de migratie van Surinamers naar Nederland, omdat de problemen aan deze migratie verbonden en daardoor opgeroepen, door de regeringen der beiden landen uitdrukkelijk zijn voorbehouden aan bilateraal overleg tussen beide regeringen. Wel is in de overwegingen van de Koninkrijkscommissie betrokken de vraag, of er verband zou kunnen bestaan tussen de bestaande of toekomstige migratie en bekend worden van het voornemen een bepaalde nationaliteitenregeling tot stand te brengen, dan wel de waarschijnlijkheid of mogelijkheid van zulk een regeling. Met name wordt wel de vraag opgeworpen, of het vooruitzicht, dat Nederlanders uit Suriname afkomstig, die zich voor de datum van het verkrijgen van de volledige onafhankelijkheid buiten Suriname hebben gevestigd, de Nederlandse nationaliteit zullen behouden, er niet toe kan leiden, dat de neiging voor genoemde datum Suriname te verlaten, wordt versterkt
Van de zijde van hen, die menen dat het vooruitzicht op het behoud van de Nederlandse nationaliteit mede een belangrijk motief kan zijn voor velen die in de toekomst van Suriname naar Nederland vertrekken, is wel gesuggereerd een bepaling in de toescheidingsregeling op te nemen, inhoudende dat uit Suriname afkomstige Nederlanders, die na een te bepalen datum naar Nederland komen – welke datum volgens die opvatting zo spoedig mogelijk zou moeten vastgesteld en geruime tijd voor het tijdstip van het verkrijgen van de volledige onafhanklijkheid door Suriname zou moeten liggen – op dat tijdstip van onafhankelijheid de Surinaamse nationaliteit zouden verkrijgen. In deze gedachtengang zou dit een aantal hunner wellicht weerhouden van vertrek naar Nederland, omdat daaraan dan niet meer het vooruizicht op het ververn van de Nederlandse nationaliteit verbonden zou zijn . Daar het verleis van talrijke inwoners voor de toekomst van Surinname nadelige gevolgen heeft en ook in Nederland – waarheen de migratie zicht in hoofdzaak richt – problemen oproept, zou, nog steeds in deze gedachtengang, een dergelijke bepaling in de toescheidingsregelingzijn aan te bevelen.
De Koninkrijkscommissie, de hier geschetste gedachtengang verwerpende, is van oordeel, dat een regeling van de nationaliteitstoescheiding niet dienstbaar dient te worden gemaakt aan een beperking der migratie, en daartoe ook niet deugdelijk is. Zij komt tot dit oordeel op grond van de volgende overwegingen.
Er zijn geen betrouwbare gegevens beschikbaar omtrent alle motieven, die tot migratie van Suriname naar Nederland leiden. Meningen dienaangaande berusten vooralsnog op veronderstellingen.
Nationaliteitstoescheiding betekent voor een groep Nederlanders verlies van de Nederlandse nationaliteit en het verwerven van de status van vereemdeling ten opzichte van Nederland. Voorzover een Surinaamse vreemdeling te zijnder tijd in Nederland woonachtig is, betekent dit echter geenszins, dat de betrokkene het land moet verlaten. Hij zal dan niet als niet-toegelaten vreemdeling kunnen worden behandeld, want hij is wettig Nederland binnen gekomen en heeft zich daar wettig gevestigd. Maatregelen zouden door Nederland alleen kunnen worden genomen op grondslag van de criteria van de Vreemdelingenwet en derhalve op basis van individiuele beoordeling. Er zij ten overvloede aan herinnerd, dat de vierde protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens in artikel 4 collectieve uitzetting van vreemdelingen uitdrukkelijk verbiedt. Ook al is dit Protocol nog niet door het Koninkrijk geratificeerd, mag worden aangenomen, dat het Koninkrijk daarmee niet in strijd zal kunnen en willen handelen.
Ook overigens is de positie van toegelaten vreemdelingen (ook die van Surinaamse nationaliteit), zelfs afgezien van voorkeursbehandeling, in Nederland in ver gaande mate beschermd. Men dient immers in aanmerking te nemen, dat de Nederlandse sociale wetgeving in het algemeen geen onderscheid maakt tussen Nederlanders en vreemdelingen en dat de Algemene Bijstandswet (Artikel 84) de mogelijkheid opent aan vreemdelingen bijstand te verlenen als waren zij Nederlander (een mogelijkheid waarvan b.v. voor een andere groep vreemdelingen bij algemene maatregel van bestuur van 15 december 1964, Stb. 1964, nr. 551, ook gebruik is – en uit sociaal oogpunt ook wel moest worden – gemaakt).
Hiervan dient nog een belangrijke overweging te worden toegevoegd. Artikel 3 van de Wet op het Nederlanderschap en het ingezetenschap, zoals dit thans geldt, opent uitdrukkelijk de mogelijkheid tot het verzoeken van naturalisatie door voormalige Nederlanders, zonde aan hen de eis te stellen dat zij gedurende de laatste vijf jaren woonplaats of hoofdverblijf in het Koninkrijk hebben gehad. De naturalisatiewetgever pleegt in die gevallen naturalisatie tijdens te verrichten, tenzij de betrokkene woont in het land waarvan hij op dat moment de nationaliteit bezit. Dit betekent, dat iedere buiten Suriname wonende Surinamer – wanneer hij door de toescheidingsregeling de Nederlandse nationaliteit zou hebben verloren – dadelijk de bevoegdheid heeft een naturalisatie – verzoek in te dienen, welk verzoek volgens de huidige praktijk zou moeten worden ingewilligd. De naturalisatiewetgever zou thans met betrekking tot Surinaamse oud-Nederlanders geen andere gedragslijn kunnen en mogen volgen dan met betrekking tot andere oud-Nederlanders. Dat zou immers een duidelijk discriminatoir optreden zijn en trouwens de wetgever in strijd brengen met het bepaalde in artikel 1, lid 1 en 3, van de Internationale Conventie tegen rassendiscriminatie van 7 maart 1966, waarin uitdrukkelijk wordt verboden met betrekking tot naturalisatie te discrimineren ten opzichte van personen van een bepaalde nationaliteit. Dit berdrag is in 1969 in werking getreden en goedgekeurd bij wet van 11 februari 1971, Stb. 1971, nr. 81. Het Koninkrijk zal daarmee uiteraard niet in strijd mogen handelen. Uit voorgaande valt de conclusie te trekken, dat naar geldend Nederlands recht buiten Suriname wonende personen van Surinaamse – maar voormalige Nederlandse – nationaliteit, een dadelijk ingaande aanspraak op het verzoeken van naturalisatie tot Nederlander zullen bezitten, terwijl voorts, indien zij – in Nederland wonende – van die bevoegdheid geen gebruik maken, de duur van hun verblijf in het Koninkrijk in de regel van hun eigen beslissing zal afhangen.
In het licht van een en ander is het duidelijk dat een nationaliteitenregeling een ondeugdelijk middel is tot beperking van een migratie naar Nederland.
Ondeugdelijk zowel omdat de migranten toch op korte termijn het Nederlanderschap zouden kunnen terugkrijgen, als omdat het – waarschijnlijk belangrijkste – motief tot migratie: het verschil in niveau van de sociale voorzieningen er niet of nauwelijk door wordt aangetast.
Voegt met aan dit alles toe, dat een regeling, volgens welke de na een bepaalde datum – liggende voor de verkrijging van de volledige onafhankelijkheid van Suriname – als Nederlanders Nederland of de Nederlandse Antillen binnengekomen personen hun Nederlandse nationaliteit zouden verliezen, zou berusten op een noodzakelijkerwijs willekeurig gekozen criterium, dan leidt zulks de Koninkrijkscommissie tot het oordeel, dat, zo men de migratie zou willen tegengaan, de hantering van een nationaliteitstoescheidingsregeling daartoe een zowel onaanvaardbaar als feitelijk ineffectief middel zou zijn.
Binnen de Koninkrijkscommissie is ook gesuggereerd, dat de omvang van de migratie zou kunnen verminderen, indien aan alle in Suriname wonende Nederlanders de gelegenheid zou worden geboden binnen een te bepalen termijn te opteren voor behoud van de Nederlandse nationaliteit. De commissie wijst deze gedachte af. Zelfs indien de omvang der migratie hierdoor een zekere beperking zou ondergaan, zou daarentegen de duur van de onbeperkte mogelijkheid daartoe worden verlengd. Bovendien zou gedurende de optie-termijn onzekerheid bestaan omtrent het toekomstig bevolgingsbestand van Suriname. Zelfs zou een mogelijkheid worden geschapen, dat een belangrijk deel van de Surinaamse bevolking uit vreemdelingen van Nederlandse nationaliteit zou gaan bestaan. Dit zou een zware belasting voor de onderlinge relatie tussen Suriname en Nederland betekenen en ook, los daarvan, voor Suriname zeer bezwaarlijk zijn.
Het vraagstuk van de migratie en daarbij betrokken belangen van Suriname en het (overblijvende) Koninkrijk dient dan ook los van de nationaliteitenregeling te worden behandeld.
Kunnen aldus in grote lijnen opzet en motieven van de regeling worden geschetst, het is noodzakelijk thans nader in te gaan op de vraag, aan de hand van welke toetsen voor de verbondenheid van personen met de grondgebied van Suriname moet worden bepaald wie de Surinaamse nationaliteit zullen verwerven.
Geboorte op een grondgebied en het bezit van een woonplaats op een grondgebied doen beide het bestaan van een band met dat gebied veronderstellen. Het nationaliteitsrechtelijke gewicht van beide criteria is niet even groot. Zeker in een tijd waarin mogelijkheden van migratie zo zijn verruimd, is de groep van hen die woonplaats hebben buiten hun vaderland aanzienlijk groter dan die van hen die buiten hun vaderland zijn geboren. De ontworpen regeling knoopt daarom allereerst aan bij de geboorte in Suriname.
Geboorte in Suriname zou als enig criterium voor de toescheiding van staatsburgers aan dat land niet voldoende zijn. Er hebben zich in de loop der tijden tal van uit Nederland afkomstige Nederlanders voor een in beginsel tijdelijk verblijf naar Suriname begeven in dienst van de Nederlandse Regering als militair, als ambtenaar, als deskundige voor het verlenen van technische bijstand. Weer anderen hebben zich in Suriname gevestigd, komende uit Nederland en met de bedoeling daarheen te zijner tijd terug te keren. Veelal hebben zij in Suriname een gezin gesticht of is het gezin door geboorte (adoptie) op Surinaams grondgebied uitgebreid. De kinderen zijn later weer naar Nederland teruggekeerd met de ouders. Het zou onjuist zijn, hun geboorte in Suriname als enige maatstaf voor het bepalen van hun nationaliteit te beschouwen.
Hetzelfde geldt voor de in Suriname geboren kinderen van hen die zich vanzuit de Nederlandse Antillen tijdelijk in Suriname hebben gevestigd.
Het is niet gemakkelijk na te gaan, hoe talrijk deze groepen zijn doch het moet worden aangenomen dat zij, gelet op de lange tijd dat Suriname en Nederland en de Nederlandse Antillen verbonden zijn geweest een niet onaanzienlijk aantal Nederlanders tellen.
Combineert men geboorte in Suriname met het bezit van een woonplaats aldaar, dan is er wel voldoende grond om het bestaan van een voor de nationaliteitsbepaling toereikende band met Suriname aan te nemen. Wat bereft het tijdstip van het bezit van woonplaats moet dan worden gedacht aan het tijdstip waarop Suriname volledig onafhankelijk wordt. Daar de beide gegevens zonder meer in de bevolkingsadministratie zijn te vinden is het ook uit praktisch oogpunt aantrekkelijk de combinatie van geboorte en woonplaats in Suriname als eerste en belangrijkste toets voor de Surinaamse nationaliteit te aanvaarden.
Daarnaast zijn enkele niet onbelangrijke groepen, die weliswaar niet door geboorte met Suriname zijn verbonden, doch die toch een zodanige band met dat land bezitten dat zij de Surinaamse nationaliteit dienen te verwerven. Men denke aan de kinderen van in Suriname geboren vaders die in een tijdelijk verband werkzaam zijn geweest in de Nederlandse Antillen of Nederland en later zijn teruggekeerd naar Suriname, indien deze kinderen zijn geboren in de tijd dat het gezin buiten Suriname verbleef. Ook zij die in Suriname zijn genaturaliseerd of die de Nederlandse nationaliteit hebben verkregen door een huwelijk in Suriname met een in Suriname wonende Nederlander moet worden geacht worden een met Suriname voor de nationaliteitsbepaling voldoende sterke band te hebben. Tenslotte geldt dit ook voor de Nederlanders die bij de toescheidingsregeling met Indonesië aan Nederland zijn toegescheiden en op dat tijdstip woonplaats hadden in Suriname. In de artikelsgewijze toelichting, welke als bijlage bij dit rapport is gevoegd, zal zo nodig langer bij deze groepen worden stilgestaan.
Zij die in Suriname zijn geboren of behoren tot de zoëven vermelde groepen die anders dan door geboorte een sterke band met Suriname hebben, behouden het Nederlanderschap wanneer zij op het tijdstip van inwerkingtreding van de overeenkomst buiten Suriname woonplaats en werkelijk verblijf hadden. Zeer velen van hen zijn in de loop der tijden en vooral de laatste jaren naar Nederland getrokken. Zij hebben woonplaats in Nederland, doch die woonplaats is, zoals zoëven werd gesteld, op zichzelf niet steeds van doorslaggevende nationaliteitsrechtelijke beteken is, zeker niet wanneer zij nog eerst van korte duur is. Het behoud van de Nederlandse nationaliteit voor deze groep berust dan ook op buiten het woonplaatsbeginsel liggende overwegingen, die als volgt kunnen worden samengevat.
Het is geen vanzelfsprekende zaak, dat Nederlanders die door geboorte in Suriname of uit in Suriname geboren ouders met Suriname zijn verbonden en zich naar Nederland, de Nederlandse Antillen of elders buiten Suriname hebben begeven, bij volkenrechtelijke statenopvolging welke bij de volledige onafhankelijkheidswording van Suriname plaats vindt het Nederlanderschap verliezen. Dit zou hen volkenrechtelijk van de ene dag op de andere tot vreemdelingen maken in Nederland en de Nederlandse Antillen, waarheen zij zich als Nederlanders hebben begeven en waar zij zich als Nederlanders hebben gevestigd. Het moge waar zijn, dat velen van hen onder druk van bijzondere omstandigheden naar Nederland zijn gekomen en Suriname als hun vaderland blijven beschouwen waarheen zij te zijner tijd hopen te kunnen terugkeren, doch dit brengt geen verandering in de feitelijke situatie waarin zij bij de volledige onafhankelijkwording van Suriname verkeren. Zij wonen als Nederlanders in Nederland of de Nederlandse Antillen en velen zijn ook allengs met de samenleving in die landen vergroeid. Hen door het toekennen van de Surinaamse nationaliteit het Nederlanderschap te laten verliezen zou hun positie in die samenleving verzwakken.
Aan de andere kant zou het onjuist zijn, de met Suriname bestaande banden welke door geboorte in dat land van de betrokkenen zelf of van hun ouders zijn ontstaan en welke ook voor velen door het verblijf in Suriname sinds de geboorte tot aan de overkomst naar Nederland of de Nederlandse Antillen een werkelijkheid vormen, te miskennen. Dit zou niet alleen onjuist zijn vanuit het gezichtspunt van de betrokkenen, voor wie die banden toch nog een duidelijke betekenis kunnen hebben, dat zou ook onjuist zijn vanuit het gezichtspunt van de nieuwe staat Suriname die voor zijn opbouw en ontwikkeling behoefte heeft aan de inbreng van werkkracht en bekwaamheid welke bij de uit Suriname afkomstige Nederlanders in Nederland en de Nederlandse Antillen aanwezig is. De aan te bevelen oplossing dient dan ook tegemoet te komen aan de behoefte, deze verbondenheid met Suriname op een duidelijke wijze tot uitdrukking te brengen.
In deze gedachtengang zou men een oplossing kunnen zoeken in de richting van een vorm van dubbele nationaliteit. Dit stuit echter op grote bezwaren, zeker wanneer het gaat om een zo grote groep van personen. De oplossing welke is gevonden om naast het behoud van de Nederlandse nationaliteit voor de betrokkenen de band met Suriname tot uitdrukking te brengen is dan ook een andere. Zij is gebaseerd op het uitgangspunt dat de betrokkenen uitsluitend de Nederlandse nationaliteit bezitten, doch dat hun bepaalde rechten kunnen worden toegekend welke, wanneer zij dat wensen, de overgang naar Surinaamse nationaliteit en het loslaten van de Nederlandse nationaliteit vergemakkelijken. Deze rechten zijn: het rehct om door een eenvoudige daarop gerichte wilsverklaring de Surinaamse nationaliteit te verkrijgen, het rehct op te allen tijde met het gezin in Suriname onvoorwaardelijk te worden toegelaten, alsmede het recht om gedurende het verblijf in Suriname in alle opzichten te worden behandeld als Surinaams staatsburger, zolang men dit staatsburgerschap nog niet heeft verworven. Na een tweerjarig verblijf in Suriname verkrijgen de betrokken personen van rechtswege – dus zonder dat een nadere wilsuiting nodig is – de Surinaamse nationaliteit. De termijn van twee jaar biedt de gelegenheid om zonder dat daarvan het verlies van het Nederlanderschap het gevolg is, gedurende een beperkte tijd de mogelijkheden tot blijvende vestiging te onderzoeken. De hiervoor bedoelde wilsverklaring, welke verwerping van de Nederlanse nationaliteit betekent, kan uiteraard ook in Suriname worden afgelegd voor het verstrijken van de termijn van twee jaar door degene die naar Suriname is gegaan met de vaste wil daar te blijven.
Heeft de betrokkene de Surinaamse nationaliteit verkregen, dan verliest hij de Nederlandse nationaliteit. Hij zal in Nederland en in de Nederlandse Antillen de staat van vreemdeling hebben, onverminderd een voorkeursbehandeling welke voortvloeit uit tussen Nederland en de Nederlandse Antillen en Suriname te treffen regelingen.
Het behoud van de Nederlandse nationaliteit brengt ook voor hen die uit Suriname afkomstig zijn en wier banden met dat land in de nationaliteitstoescheidingsregeling op de zoëven beschreven wijze een bepaalde uitdrukking hebben gevonden mede, dat zij de aan het Nederlanderschap verbonden rechten genieten – o.a. het recht tot het verkrijgen van een paspoort volgens de daarvoor geldende regelingen – en de daaraan verbonden verplichtingen, zoals het vervullen van de militaire dienstplicht, moeten nakomen. Het behoud van Nederlandse nationaliteit brengt voorts met zich mede, dat aan deze personen geen met het Nederlanderschap onverenigbare rechten en verplichtingen kunnen worden toegekend en opgelegd. Een Surinaams paspoort zal aan de betrokkenen niet worden verstrekt.
Het is duidelijk dat de aldus gedachte oplossing moet worden gezien als in beginsel tijdelijke. Zij biedt soelaas aan de Surinaamse Nederlanders die ten tijde van de volledige onafhankelijkwording van Suriname buiten dat land te veblijven. Hebben zij jonge kinderen, dan dienen deze in dezelfde positie te zijn als de ouders: de jonge generatie mag vooralsnog geacht worden reële banden met Suriname te bezitten. Voor hen die na zeer geruime tijd zijn geboren uit ouders die het Nederlanderschap hebben behouden en geen gebruik hebben gemaakt van de eenvoudige overgang naar Surinaamse nationaliteit gaat deze veronderstelling niet meer op. Derhalve wordt voorgesteld de bijzondere rechten niet meer toe te kennen aan hen die geboren zijn later dan 25 jaar na de volledige onafhankelijkwording van Suriname.
In de regeling is ook aandacht geschonken aan de situatie van Nederlanders die op het tijdstip van de volledige onafhankelijkwording van Suriname in dat land verblijven en daar dan volkenrechtelijk tot vreemdeling worden, onverminderd een voorkeursbehandeling welke voortvloeit uit tussen Nederland en de Nederlandse Antillen en Suriname te treffen regelingen. Wanneer zij zich sterk met Suriname verbonden voelen, kunnen zij een optie uitbrengen voor de Surinaamse nationaliteit. Een regeling welke als het ware het spiegelbeeld zou vormen van die, welke is gevonden voor de Surinaamse Nederlanders in Nederaland en de Nederlandse Antillen ligt niet voor de hand: de bijzondere situatie welke oplossing wenselijk maakt voor deze groep is niet vergelijkbaar met de situatie van de uit Nederland en de Nederlandse Antillen afkomstige Nederlanders in Suriname. Voor deze kan worden volstaan met het scheppen van een optie-mogelijkheid.
In het ontwerp wordt voorts nog aandacht geschonken aan tal van belangrijke onderdelen, zoals de vraag wat dient te geschieden wanneer man en vrouw door de regeling van verschillende nationaliteit worden, wat de nationaliteitsrechtelijke positie is van de minderjarige kinderen en welke rechten zij hebben te dien aanzien bij het bereiken van de meerderjarige leeftijd. Ook is aandacht besteed aan de positie van hen die een publiekrechtelijk dienstverband hebben met Suriname of een van de landen van het Koninkrijk. Deze en andere onderdelen mogen in deze algemene beschouwing verder onbesproken blijven; verwezen zij naar de artikelsgewijze toelichting, welke als bijlage aan dit rapport is toegevoegd.
Als sluitstuk van de regeling is voorzien in een tripartite commissie waarin Suriname en de beide landen van het Koninkrijk zitting hebben, welke de uitvoering van de nationaliteitenregeling moeten begeleiden. Het lijkt aangewezen eventuele moeilijkheden welke bij die uitvoering mochten rijzen in de eerste plaats door deze commissie te laten beoordelen. Het zou te ver gaan, deze commissie te belasten met rechtspraak inzake de nationaliteitsvaststelling volgens de overeenkomst; voorzover in Suriname en de landen van het Koninkrijk de gewone burgerlijke rechter bevoegdheden heeft volgens de geldende wetgeving – men denke aan de procedure van de artikelen D 12 en volgende van de Nederlandse Kieswet – tot beslissing inzake de nationaliteit, blijven deze onverlet. Wordt een dergelijke beslissing niet uitgelokt, dan zullen de nationale administraties in Suriname en in het Koninkrijk zich conformeren aan het oordeel van tripartite commissie.
Tot slot van deze algemene beschouwingen moge nogmaals een korte samenvatting worden gegeven van de balangrijkste uitgangspunten welke aan de aanbevolen oplossing ten grondslag liggen. Voor hen die op het tijdstip van de verkrijging van de volledige onafhankelijkheid buiten Suriname wonen en de Surinaamse nationaliteit willen verwerven schept zij een eenvoudige mogelijkheid daartoe en voor hen die naar Suriname willen terugkeren vergemakkelijkt zij die terugkeer en de overgang naar de Surinaamse nationaliteit. Zij wil anderszijds voor de uit Suriname afkomstige Nederlanders die in Nederland of in de Nederlandse Antillen hun toekomst willen vinden, de opname in die samenlevingen te vergemakkelijken. Van wezenlijk belang is dat op de betrokkenen geen enkele druk wordt uitgeoefend om op korte termijn te kiezen voor de Nederlandse of de Surinaamse nationaliteit en dat zij de gelegeheid hebben zelfstandig en uit eigen wil te komen tot een beslissing op dit uiterst gewichtige punt, een beslissing die voor velen aan de hand van de in Nederland of de Nederlandse Antillen en Suriname opgedane ervaringen eerst na geruime tijd zal zijn gerijpt. Aldus is recht wedervaren aan de eigen verantwoordelijkheid van de betrokkenen en is aan de menselijke aspecten van de natioliteitsvraagstuk de hoogste waarde toegekend.